2012-02-13 17:56

Are we prepared?

By Choi Sang-ok

BLACKSBURG, Va. ― Recent natural and human-made disasters have forced our societies to re-consider existing emergency management systems and plans. The year was a memorable one for the many Americans impacted by disasters. Massive blizzards and floods affected dozens of states across the country. Texas and other states fought dangerous wildfires for months. Last spring, the United States was devastated by the deadliest tornadoes since the 1950s over just a few weeks. In August, a magnitude 5.8 earthquake struck Virginia and was felt as far as away New York City. It was just one of 5,017 earthquakes experienced in 2011, according to the U.S. Geological Survey. As a result, emergency management systems are asked to reflect global changes in the environments of ecosystem, politics, economy, society, technology, and international situations. So as we reflect on the past year, many wonder what lessons we learned.

Weather-related disasters

In 2011, more than 1,100 American people died in weather-related incidents and more than 8,000 were injured. The year also included a record of at least 14 individual events that caused economic damage of over $1 billion and carried a collective price tag of more than $55 billion. Events such as the southern drought contrasting the floods across the northern United States represent the extreme temperature and precipitation swings that climate scientists project will become more common in the future amid a warming climate. Trends such as urban sprawl and conversion of rural land to suburban landscapes increase the likelihood that a tornado will impact densely populated areas. The wild weather of 2011 reminds us all of our increasing vulnerability and prompted an initiative to build a weather-ready nation.

Weather warnings are critical to protecting people and property. Nationally, the average lead time for tornadoes is 12 to 14 minutes, but during the various outbreaks of severe weather in 2011, tornado warnings were issued with an average lead time of approximately 25 minutes and some exceeded half an hour. Not long ago, the average lead was half as long. Warnings for flash flooding, another leading cause of weather-related fatalities, have also improved greatly with the nationwide average lead time of one hour or more. An effective warning requires that the threat be detected, notice communicated and the people in the impacted area take action to protect themselves. By helping atmospheric scientists and the emergency management community better understand how weather information is received and what triggers people to take action, we can communicate the threat more effectively and save more lives..

Pollution-related disasters

Various types of major pollution incidents continue to occur, which have an important impact on the ecological environment, people’s health and social development. The U.S. Environmental Protection Agency (EPA) established the Environmental Response Laboratory Network (ERLN) to assist in addressing chemical, biological, and radiological threats during nationally significant incidents. The ERLN is managed by the EPA’s Office of Emergency Management and serves as a national network of laboratories that can be accessed as needed to support large-scale environmental responses by providing consistent analytical capabilities, capacities, and quality data in a systematic, coordinated response. The ERLN integrates capabilities of existing public sector laboratories with accredited private sector labs to support environmental responses. The ERLN provides an environmental laboratory testing capability and capacity to meet EPA’s responsibilities for surveillance, response, decontamination and recovery from incidents involving release of chemical, biological, or radiological contaminants; facilitates coordination of laboratories capable of responding efficiently and effectively to incidents; and establishes relationships and priorities with other federal laboratory networks through the Integrated Consortium of Laboratory Networks (ICLN) in preparation for a major environmental event. Implementing the concept of scientific development and constructing a harmonious society needs to solve environmental risks properly. Based on the analysis of the main problems to the regional emergency management of sudden environmental incidents, the suggestion of an environmental emergency management system (E2MS) of regional emergency pollution accidents was mainly concerned with constructing a regional emergency management information system, improving environmental protection and risk management infrastructure, building a regional environmental emergencies sudden decision support system, perfecting an emergency management mechanism and increasing the level of risk management.

Reform of EM systems

Structurally, emergency management systems should be established in terms of three basic principles: integration, organism, and collaboration. Emergency management agencies and functions should be centralized. These centralized emergency management systems are characterized as operating designated leading emergency management agencies responsible for coordinating and managing emergency management resources and information to deal with specific types of disasters. The United States created the Department of Homeland Security (DHS) to coordinate national security services including emergency management and risk management after 9/11. The centralization principle leads to create DHS in the United States. Likewise, in 2008 Korea introduced roles of coordinating emergency management services. The change from decentralized to centralized emergency management systems enables the designated emergency management agencies to monitor and control entire emergency management activities, to increase efficiency of managing and using limited resources, and to operate consistently emergency management activities with clear roles and responsibilities of each agency across disaster types and situations. In particular, there needs to be serious awareness of new hazards such as global warming and terrorist attacks. It is imperative that we better understand such threats and find ways to limit and more effectively deal with such possibilities.

Shared governance

The Korean government has made efforts to emphasize its role for emergency management, without equally supporting the activity of other players such as voluntary organizations, business corporations and the local community. That is partially why the Korean government has not substantially succeeded in managing all kinds of disasters. Residents and their communities have to deal with emergencies more directly than anyone else. Since the establishment of the National Emergency Management Agency, many residents have increased their awareness of disasters and emergency management, although there is still room for improvement. When an emergency receives national attention via mass media or the Internet, awareness among residents and their communities dramatically increase. However, a majority of the residents have not attempted to set up their own written emergency operation plan, though some have done it verbally.

Another challenge to be overcome is the ongoing belief that planning is all that is required to prepare for disasters. Instead of writing emergency operations plans, we need to find ways to reduce vulnerability and enhance capabilities. Ways must be found to improve communication among all pertinent actors during disasters and work harmoniously to promote recovery in the aftermath of such events.
Voluntarism without being paid has not historically been a popular activity in Korea, although its activity has recently increased.
However, the virtue of cooperation has been very popular by giving and taking diverse forms of assistance during emergency. To elaborate, cooperation entails a reciprocal exchange of service.

Building effective defense network: US case

In 1950, two important laws further shaped emergency management in the United States. The Federal Disaster Relief Act resulted in the federal government’s ability to provide disaster assistance.

The Civil Defense Act created the Federal Civil Defense Administration to deal with possible attacks from foreign enemies on U.S. soil. Over the next several years, the government would witness poor coordination of disaster assistance programs because they were broadly dispersed across many federal departments.

In 1979, President Jimmy Carter created the Federal Emergency Management Agency by executive order. FEMA mandated that state and local governments plan and prepare more for disasters. Emergency management was slowly being recognized as a profession. The Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act (Stafford Act) in 1988 specifies how federal assistance may be given upon a presidential disaster declaration.

However, all of these changes set up the failure of the federal government during Hurricane Katrina. President George Bush and Congress were reminded of the impact of major natural disasters and the need to be prepared for all types of hazards. In 2005, Congress passed the Pets Evacuation and Transportation Standards Act to avert evacuation challenges witnessed during Hurricane Katrina. It instituted the Post-Katrina Emergency Management Reform Act in 2006. This reinstated ties of the FEMA Administrator to the President, and gave additional monetary and personnel support to the Federal Emergency Management Agency.

It appeared as if the federal government was trying to undo many of the mistakes made after the introduction of the Department of Homeland Security, although the priority given to terrorism was never given up.

The creation of the Department of Homeland Security (DHS) was perhaps the most visible policy response to the events of Sept. 11. A common problem is the creation of emergency operations plans without the development of the capacity to implement them in any meaningful manner. For instance, poor policy formulation and lack of training also limit the ability of public officials to prevent disasters or react to them in an effective manner.

Culture may be another cause of disasters in the United States. People tend to disapprove of government regulations that could keep them safe. Individuals and families often downplay risk or make decisions that make them prone to disasters.
Meanwhile, the federal government mandated the National Incident Management Strategy as a way to promote interagency communication and coordination.

The President also repealed the Federal Response Plan and put in its place the National Response Plan, which downplayed FEMA’s role in disasters and seemed to be overly-consumed with terrorism alone. Many of the laws passed during this time focused on the prevention of terrorism through intelligence gathering, counter-terrorism operations and law enforcement functions.

Dr. Choi Sang-ok is an associate professor in the Department of Public Administration at Korea University in Korea. He was an assistant professor at Virginia Tech and California State University-Dominguez Hills for seven years before he joined Korea University in August 2011. A graduate of Syracuse's Maxwell School of Public Affairs, Choi earned his Ph.D. at the Andrew School of Public Administration and Policy at the Florida State University.

His papers have appeared in Public Administration Review, Administration Review of Public Administration, State and Local Government Review, Administration & Society, International Journal of Public Sector Management, International Journal of Emergency Management, and Journal of Homeland Security and Emergency Management.

Environment info

Rio+20

Background

The United Nations Conference on Sustainable Development (UNCSD) is being organized in pursuance of the General Assembly Resolution. The Conference will take place in Brazil on June 20-22, 2012 to mark the 20th anniversary of the 1992 United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), in Rio de Janeiro, and the 10th anniversary of the 2002 World Summit on Sustainable Development (WSSD) in Johannesburg.

It is envisaged as a Conference at the highest possible level, including Heads of State and Government or other representatives. The Conference will result in a focused political document.

Objectives

The objective of the Conference is to secure renewed political commitment for sustainable development, assess the progress to date and the remaining gaps in the implementation of the outcomes of the major summits on sustainable development, and address new and emerging challenges.

Themes

The Conference will focus on two themes: (a) a green economy in the context of sustainable development and poverty eradication; and (b) the institutional framework for sustainable development.

관련 한글기사

우리는 준비가 되었는가?

자연 또는 인간이 초래한 최근의 재해들은 우리에게 기존의 방재 체계와 계획을 재고할 것을 강요한다. 이 해는 온갖 재해로 충격을 받은 많은 미국인들에게 잊지 못할 한 해였다. 엄청난 돌풍과 홍수가 미국 전역에서 10여개가 넘는 주에 들이닥쳤다. 텍사스를 비롯한 여러 주에서는 몇 달 동안 계속된 위협적인 산불과 싸워야 했다. 지난 봄, 미국은 1950년대 이래 최악의 토네이도가 불어와 몇 주에 걸쳐 큰 타격을 입었다. 8월에는 진도 5.8의 지진이 버지니아를 덮쳤는데, 그 진동이 멀리는 뉴욕에서도 느낄 수 있을 정도였다. 미 지질조사국(USGS)의 발표에 따르면 이는 2011년에 미국을 흔든 5,017번의 지진 중 하나에 불과했다. 그 결과, 생태계와 정치, 경제, 사회, 기술, 국제 상황 등을 둘러싼 환경에 생긴 전지구적 변화를 방재체계에 반영해야 한다는 요구가 나왔다. 따라서 우리가 지난 해를 돌아보는 동안, 많은 이들이 우리가 그간 배운 교훈에 대해 궁금해 할 것이다. (버지니아주 블랙스버그)

기후와 관련된 재난

2011년, 미국에서는 기후와 관련된 사건으로 1,100명이 넘는 사람이 숨졌고, 8,000명이 넘는 사람이 다쳤다. 이 해는 또 열 네 건의 개별 사건에서 10억 달러가 넘는 경제적 피해가 생겨났고, 전체 피해액수가 550억 달러를 넘는 기록을 세웠다. 남부의 가뭄, 또 이와 대조를 이루는 북부의 홍수 등은 미국을 특징짓는 기온과 강수량의 극단적인 편차를 보여준다. 기후 과학자들은 온난해지는 기후 탓에 앞으로 이런 현상이 더욱 흔해질 것으로 내다본다. 도시의 팽창이나 농어촌 지역의 교외화 등과 같은 현상은 토네이도가 인구 밀집 지역을 가격할 가능성을 높인다. 2011년의 거친 기후는 모든 미국민이 자연재해에 취약한 상태에 있다는 사실을 일깨워주고, 아울러 기후 대비 태세를 갖춘 국가를 건설하도록 재촉한다.

인명과 재산을 보호하는 데는 일기예보가 절대적으로 중요하다. 미국 국내에서 토네이도를 알리는 평균 리드타임은 12-14분인데, 2011년의 악천후 기간 중에는 토네이도 경보의 평균 리드타임이 약 25분이었고, 더러는 30분도 넘겼다. 그보다 얼마 전에는 평균 리드 타임이 절반 정도 더 느렸다. 기후 관련 인명피해의 또 다른 주요 원인인 돌발홍수 역시 크게 개선되어서 전국 평균 리드타임이 한 시간, 또는 그 이상이 되었다. 효과적인 경보를 하려면 그에 앞서 위협이 감지되어야 하고, 정보의 소통이 원활해야 한다. 아울러 해당 지역의 주민들은 자신을 보호하려는 행동에 신속하게 들어가야 한다. 기상학자들과 방재 전문가들이 기상 정보는 어떻게 입수하는지, 그리고 사람들은 무엇 때문에 행동을 취하는지 등에 대해 더 잘 알도록 도울 수 있다면, 위협에 대한 의사 소통을 좀더 효과적으로 할 수 테고 아울러 더 많은 사람의 목숨을 구할 수 있을 것이다.

오염과 관련된 재난

다양한 유형의 오염 사고가 계속 발생하면서 생태계 환경과 인간의 건강 및 사회 개발에 중요한 영향을 미치고 있다. 미국 환경보호청(EPA)는 국가적으로 중요한 사건이 터졌을 때 화학적, 생물학적 위협과 방사성 위협을 처리하는데 도움이 되도록 환경 반응 연구소 네트워크(ERLN)를 창설했다. EPA의 방재사무소가 관리하는 이 조직의 주요 활동은 일관성 있는 분석 능력과 재능, 체계적이고 잘 조정된 반응으로 만들어진 고급 자료를 제공함으로써 대규모의 환경 관련 반응을 지원하고, 필요하면 쉽게 접근할 수 있는 연구소들의 네트워크 노릇을 하는 것이다. ERLN은 기존의 공공부문 연구소와 신망이 높은 민간부문 연구소의 능력을 통합하여 환경의 반응을 지원한다. 또 EPA가 화학적, 생물학적, 방사성 오염물질을 방출하는 사건들을 감시하고, 반응하고, 정화하고, 복원하는 책임을 다할 수 있도록 환경과 관련된 시험 능력을 제공한다. 아울러 사건에 효율적, 효과적으로 반응할 수 있는 연구소들 간의 조정을 용이케 하고, 주요한 환경 관련 사건에 대비하여 실험실 네트워크 통합 컨소시엄(ICLN)을 통해 미국 연방 소속의 다른 연구소 네트워크들과 관계를 다지고 우선순위를 정한다. 과학 개발이라는 개념을 이행하고 조화로운 사회를 건설하려면 환경 위험 문제를 제대로 해결해야 한다. 돌발적인 환경 사고에 대한 지역적 방재 노력이 안고 있는 주요 문제들을 분석한 것을 토대로 지역 내 긴급 오염사고를 다루는 환경방재시스템(E2MS)이 제시하는 것은 지역적 방재 정보 시스템의 건설, 환경 보호와 위험 관리 정보의 개선, 지역적 환경 관련 긴급 결정 지원 시스템 구축, 방재 메커니즘의 완성, 위험 관리 수준의 증진 등과 주로 관련이 있다.

방재 체계의 개혁

구조적으로 방재 체계는 통합과 유기적 조직, 협동이라는 세 가지 기본 원칙을 토대로 마련되어야 한다. 아울러 방재 기관과 기능은 집중화되어야 한다. 집중화된 방재 체계는 구체적인 재해 유형을 다루는 방재 자원과 정보를 조정하고 관리하는 책임이 있는 선도적인 방재 기관들을 지정하여 운용하는 특징을 갖는다. 미국은 9/11 이후 방재와 위험 관리를 포함한 국가 안보 활동을 조정할 목적으로 국가안보청(DHS)을 창설하였다. 집중화 원칙이 미국 내에 국가안보청이 들어서게 한 것이다. 마찬가지로, 2008년에는 한국도 방재 활동을 조정하는 역할을 도입했다. 방재 체계가 비집중화에서 집중화로 바뀌면 지정된 방재 기관이 전체 방재 활동을 감시하고 통제할 수 있게 되고, 제한된 자원의 관리와 이용에서 효율성을 높이며, 재해의 유형과 상황에 따라 각 기관들의 역할과 책무가 분명히 숙지된 상태에서 일관성 있는 방재 활동을 할 수 있게 된다. 특히 지구 온난화 및 테러와 같은 새로운 위험요소를 심각하게 인식할 필요가 있다. 그런 위험을 잘 이해하고, 여러 가능성을 제한하고 효과적으로 처리하는 방식을 찾는 일은 필수적이다.

공동 관리

한국 정부는 의용조직이나 기업, 지역 주민 등 협조자들의 활동을 균등하게 지원하지 못하는 가운데 방재에 대한 정부의 역할을 강조하려고 애써왔다. 이는 한국 정부가 그 동안 온갖 재해를 관리하는데 실질적인 성공을 거두지 못한 이유를 부분적으로나마 설명해준다. 주민 개개인이나 이들의 공동체는 다른 누구보다도 더 직접적으로 나서서 그들 앞에 닥친 긴급상황을 처리해야 한다. 아직 개선의 여지가 남아 있기는 하지만, 소방방재청의 창설은 주민들이 재난과 방재에 대한 인식을 키우는데 도움이 되었다. 긴급 상황이 언론이나 인터넷을 통해 전국적인 주목을 받을 때, 주민 각자나 그들의 공동체가 갖게 되는 방재 인식은 눈에 띄게 커진다. 그러나 주민들의 다수는 구두로는 모르겠으나 문서로 된 방재 계획은 아직까지 마련하지 못했다.

극복해야 할 또 다른 문제점은 방재에 필요한 것은 계획이 전부라는 믿음이다. 방재 활동 계획을 글로 쓰기보다는 취약점을 줄이고 능력을 증진시킬 방법을 찾는 것이 더 급하다. 그런 방법은 재난 기간 동안 모든 활동 참여자 사이의 의사소통을 개선하고, 사건이 끝난 후 조화롭게 협력하여 회복을 촉진하는 데서 찾아야 한다. 비록 최근 들어 보수 없는 자원 활동이 늘고 있긴 하나, 한국에서는 역사적으로 이런 활동이 별로 행해지지 않았다. 그러나 긴급한 일이 닥쳤을 때 다양한 방식으로 서로 도움을 주고받는 협조의 미덕은 매우 넓게 퍼져 있다. 결론적으로, 협동은 봉사를 서로 교환하는 작업을 수반한다.

효과적인 방재망 구축: 미국의 경우

1950년, 미국에서는 두 가지 중요한 법령이 만들어져 방재 활동을 좀더 명확하게 규정지었다. 그 중 연방 재해 구조법(Federal Disaster Relief Act)은 연방 정부가 제공하는 방재 관련 지원을 다루고 있다.

또 민방위법(Civil Defense Act)은 외적이 미국 영토를 공격할 경우 연방 민방위청이 이를 담당하도록 했다. 이후 몇 년간 미 정부는 방재 프로그램들의 조정이 부실하게 된 상황을 지켜봐야 했다. 그 원인은 관련 프로그램들이 여러 연방 부서에 넓게 흩어진 데 있었다.

1979년, 지미 카터 미국 대통령은 대통령령으로 연방재난관리청(FEMA)을 신설했다. FEMA는 미국의 주정부와 지방 정부들이 방재 관련 계획을 마련해야 한다는 명령을 내렸다. 그러자 서서히 방재가 전문직업으로 인식되기 시작했다. 1988년에는 로버트 스태포드 재해 구조 및 긴급 사태 지원법(약칭: 스태포드법)이 만들어져 대통령이 재난지역으로 선포한 지역에 대한 연방 정부의 지원을 규정했다.

그러나 이런 변화는 허리케인 카트리나의 재난 기간 동안 연방 정부의 여지없는 실패로 끝나고 말았다. 조지 부시 대통령과 의회는 주요 자연재해의 충격과 모든 유형의 위험에 대비할 필요성을 떠올리지 않을 도리가 없었다. 2005년, 미 의회는 허리케인 카트리나 기간 중에 경험한 소개 관련 문제점을 해결하기 위해 애완동물 소개 및 운송 기준법을 통과시켰다. 이는 다음 해 포스트-카트리나 방재 개혁법의 발효로 이어졌다. 이로써 FEMA 집행부와 대통령과의 연대가 복원되었고, 이 방재 기관에 대한 별도의 재정적, 인적 지원이 이루어졌다.

비록 테러리즘을 우선시하는 전통은 그대로 남았지만, 이는 연방정부가 국토 안보부(DHS)의 도입 이후 경험한 실수들을 만회하려 애쓰는 모습으로 비쳐졌다.

9/11 사태에 대한 정책적 반응으로 가장 눈에 띄는 것은 아마 DHS의 창설일 것이다. 그런데 한가지 공통적 문제는 의미 있는 방식으로 이를 시행할 능력을 개발하지 않은 채 방재 활동 계획을 짰다는 점이다. 예를 들어, 허술하게 정리된 정책과 훈련의 부족은 재난을 막고 효과적인 방식으로 이에 대처하는 공무원들의 능력을 제약했다.

미국에서는 문화도 재난의 주요 원인이 되는 듯하다. 미국민들은 저들을 안전하게 하려는 정부의 규제들을 싫어하는 경향이 있다. 개인이나 가족 할 것 없이 위험을 낮추어보고 재난에 휩쓸리기 쉬운 결정을 내릴 때가 많다. 한편, 미 연방정부는 정부기관간 의사소통과 조정을 증진시킬 목적으로 국가 긴급사태 관리 전략(NIMS)을 발효시켰다.

대통령 역시 연방긴급대응계획(FRP)을 폐지하고 그 자리에 국가긴급대응계획(NRP)을 배치했다. 그런데 이 기관은 FEMA의 역할을 축소시키고 테러리즘에만 지나치게 몰두하는 인상을 심어주었다. 이 기간에는 첩보 수집과 대테러 작전, 법질서 유지 기능 등을 통한 테러리즘 예방에 초점을 맞춘 법들이 많이 만들어졌다.

최상옥 박사는 한국의 고려대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 2011년 8월에 고려대학교로 이직하기 전에는 버지니아 공대와 캘리포니아 주립대학교 도밍게즈 힐스 캠퍼스에서 7년간 재직했다. 시라큐스 맥스웰 스쿨을 졸업한 뒤, 플로리다 주립대학교 산하 앤드류 스쿨에서 행정 및 정책 전공으로 박사 학위를 받았다.

그의 논문은 『퍼블릭 어드미니스트레이션 리뷰』, 『 어드미니스트레이션 리뷰 오브 퍼블릭 어드미니스트레이션』, 『스테이트 앤드 로컬 가번먼트 리뷰』, 『 어드미니스트레이션 앤드 소사이어티』, 『인터내셔널 저널 오브 퍼블릭 섹터 매내지먼트』, 『인터내셔널 저널 오브 이머전시 매내지먼트』, 『저널 오브 홈랜드 앤드 이머전시 매내지먼트』 등에 실렸다.

환경 정보

Rio+20

배경

유엔 지속가능개발회의(UNCSD)는 총회의 결의안에 따라 구성된다. 회의는 1992년에 리오 데 자네이로에서 열린 유엔환경개발회의(UNCED) 개최 20주년과 2002년에 요하네스버그에서 열린 지속가능개발세계정상회의(WSSD) 개최 10주년을 기념하여 2012년 6월 20일에서 22일까지 브라질에서 열린다.

이 회의는 세계 각국의 국가 및 정부의 수장들과 의원들이 참석하여 가능한 최고 수준의 행사가 될 것으로 예상된다. 회의는 주제에 초점을 맞춘 정치 문서를 발표하면서 끝난다.

목적

이 회의의 목적은 지속가능한 개발에 대해 새로운 정치적 약속을 확보하고, 이와 관련된 주요 정상의 활동 결과를 실행함에 있어 지금까지 거둔 진척과 남아있는 격차를 평가하며, 새로이 대두되는 문제점들을 해결하는데 있다.

주제

이 회의는 두 가지 주제에 초점을 맞춘다. 첫째는 지속가능한 개발 및 빈곤 퇴치의 맥락에서 보는 녹색 경제이고, 둘째는 지속가능한 개발을 위한 제도적 틀이다.